——以景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目为例

摘要：棚户区改造是我国现阶段一项重大的民生工程。实施棚户区改造对于改善群众的居住条件，完善城市功能、改善城市环境，拉动内需等都具有重要意义。农发行作为农业政策性银行积极响应国家政策，以大力支持县域棚户区改造为己任。本文以景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目为例，对农发行支持县域棚户区改造项目的具体实践进行了研究与案例分析，并针对存在的问题从农业政策性金融支持棚户区改造视角提出相应的几点建议。

关键词：棚户区改造；农发行；农业政策性金融

一、支持棚户区改造的必要性

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。实施棚户区改造不仅有利于改善群众的居住条件，完善城市功能、改善城市环境，而且对于拉动内需、调整经济结构、促进经济增长等具有重大意义。

（一）支持棚户区改造是国家赋予农发行新的历史使命的政策要求

国务院常务会议提出，实施2018年-2020年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区(含农村危房)1500万套，兑现到2020年改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标。李克强总理也曾在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，"三位一体"推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）文件中提到，人民银行、财政部、银监会要完善政策措施，支持开发银行、农业发展银行等金融机构加大信贷支持力度。因此推进棚户区改造项目是国家的政策所向，也是农发行积极响应国家号召，大力支持棚改，发挥农业政策性金融作用的必然选择。

（二）支持棚户区改造是当前农发行业务发展的客观要求

大力支持棚户区改造是农发行拓展自身贷款业务的需要，是积极参与打响脱贫攻坚战的客观要求。棚户区改造项目的实施，不仅可为我行带来贷款利息收入，增加我行的盈利能力，充分体现农发行政策性金融支农职能，而且棚户区改造项目能引导资金投向统筹城乡发展和支持新农村建设力度，改善当地居民生产生活条件，有利于农发行与地方政府进一步协调关系，有利于政府部门加大对我行各项工作的支持力度。

截至2017年6月末，农发行棚户区改造贷款当年增量已突破1500亿元，增幅为59%，贷款余额超过4000亿元，全国31个省、自治区、直辖市实现全覆盖。贷款质量持续良好，始终保持无逾期、无不良。2017年上半年，农发行积极贯彻年初全国棚户区改造电视电话会议和年中国务院常务会议精神，继续把棚户区改造项目作为贷款支持重点，不断加大政策性金融对棚户区改造的资金“供血”。下一步，农发行将不断加大对县域范围内的城中村改造，特别是贫困县城中村改造项目的支持力度。同时，坚决贯彻国家“去库存”调控政策，优先支持三、四线城市货币化安置项目，加大货币化安置贷款投放力度，为棚户区改造提供强有力的金融保障。

（三）支持棚户区改造是县域棚户区项目融资渠道的现实选择

景德镇是一座有着千年文化底蕴的古城，获批2017年“城市双修”试点城市，曾有过“陶阳十三里，烟火十万家”“窑火夜夜明，瓷器日日出”的盛况，并且留存了许多宝贵的历史文化遗产。大力推进景德镇市棚户区改造不仅是改善民生的重大举措，也是改善城市面貌、完善城市功能、调整经济结构的助推剂。景德镇市在加快棚户区改造的过程中，始终坚持“四个结合”的原则，一是与提升城市形象相结合；二是与优化城市交通相结合；三是与文化遗产保护相结合；四是与改善民生相结合。

中国农业发展银行（以下简称“农发行”）景德镇市分行把支持棚户区改造与促进景德镇市经济发展有机结合起来，认真贯彻执行各项国家政策，积极响应中央及地方政府号召，认真落实上级行相关政策规定，坚持充分发挥农业政策性金融机构的作用，大力支持景德镇市棚户区改造。截止2017年6月，农发行景德镇市分行已培育贷款12亿元的“景德镇市昌江片区棚户区改造项目”、已发放“景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目”贷款7.6亿元。

二、棚户区改造中存在的问题

农发行景德镇市分行支持的“景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目”（以下简称“该项目”），项目主体为景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司（以下简称“陶文旅”）。该项目建设内容主要是景德镇市珠山片区城中村棚户区改造地块的拆迁安置补偿，拆迁总户数1087户，拆迁总建筑面积206900平方米。陶文旅公司向农发行申请PSL城中村改造贷款76000万元，贷款期限20年。

（一）棚户区改造项目本身存在的问题

1、棚户区改造项目时间紧、任务重

为让棚户区居民早日搬进宽敞新居，景德镇市主动作为，自我加压。2016年，在原来申报3110户的基础上，主动向省住建厅申请增加城市棚户区改造任务4072户，达到7182户，总改造面积91.06万平方米，比“十二五”期间五年任务的总和还要多18.96万平方米。2017年，景市在去年7182户任务的基础上，再申请增加5944户，总户数达到了13126户。

而案例中的“景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目”共涉及2个统筹房源安置点，包括古镇天御、古镇公元等小区。涉及景德镇市珠山片区8个棚户区改造地块，为宇路及陶阳西路沿线、景德大道沿线、何家桥路沿线、戴家弄沿线、景瀚路沿线、麻石弄沿线、新厂路黄泥头段沿线、“三红一光”老宿舍区。由于棚户区改造项目时间紧、任务重、配套工作跟不上，存在发展太快、拆迁量大、项目分散、集中连片、手续繁杂等问题。

2、棚户区改造项目补偿方式的问题

该项目的补偿方式为政府统筹购买安置房与货币补偿相结合方式，其中：705户选择政府统筹购买安置房方式、货币直补形式安置户数382户。政府统筹购买安置房按拆迁面积约1:2的比例进行统筹购买安置，需安置面积187593平方米。政府统购安置补偿费用74727.10万元，货币直补安置补偿费用18121.26万元。

安置房的价格受市场制约性较大，再加上大规模的拆迁，导致房价上涨，安置成本增加；货币安置按初步设定，货币补偿与拆迁户购房费用不成正比，很多拆迁户获得的拆迁款远远低于市场房价，二次住房成问题

（二）棚户区改造项目存在一定的信贷风险

1、抵押、担保存在的问题

棚户区改造项目存在项目手续不齐全、担保手续落实不到位等问题，由于政府相关部门工作衔接不顺畅，项目相关手续无法及时落实完备，如棚户区改造项目的项目立项、土地划拨、建设指标、规划审批、招标投标、工程监管等环节办理各项手续所需时间过长，导致棚户区改造项目存在无法及时获得银行信贷审批手续。

“景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目”时间紧、任务重，抵押主要以“政府购买服务资金”质押为主，占整笔贷款的82.59%，而抵押只占17.41%左右，棚户区改造项目时间跨度长，潜在风险增加，抵押率过低。

2、地方政府融资平台债务负担重，银行信贷面临的风险较大

棚户区改造政策性强，主要受政府主导，各级政府多通过地方政府融资平台向银行申请棚户区改造项目贷款。在与地方政府融资平台的合作过程中存在着信息不对称、银行过度信任地方政府融资平台的偿债能力等问题，使银行贷款面临较大风险。目前地方政府融资平台是银行重点防范信贷风险的领域。

该项目采用政府购买服务的模式运作，即由景德镇市人民政府与景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司签订《景德镇市珠山片区城中村棚户区改造项目政府购买服务协议》，由景德镇市人民政府实施购买，购买服务资金全额纳入景德镇市本级财政预算。陶文旅公司作为本项目的承接主体，用取得的政府购买服务资金偿还贷款本息。近年来，景德镇市地方政府融资平台的负债规模增长得非常快，存在较大的潜在风险。

3、资金监管存在的问题

棚户区改造项目点多面广，涉及到千家万户，存在资金监管难的问题。案例中的项目单位（景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司）在提供给农发行景德镇市分行的资金支付材料中只提供拆迁协议，后续资金支付直接打入项目单位指定的拆迁办，对于贷款资金是否落实到拆迁户、资金使用的真实性等情况农发行景德镇市分行无法对其进行核查。

三、棚户区改造的几点建议

（一）加强组织领导，做到阳光拆迁

政府各相关部门应加强协调配合，提高办事效率，尽量降低棚户区改造项目的相关手续不完备对争取农发行提供信贷支持的不利影响，为棚户区改造工作的顺利进行创造有利条件。地方政府应当坚持“依法合规、公开透明、阳光拆迁”的理念，在适当提高征收标准的基础上，做到补偿标准一致。对房屋征收工作中的“三户”（困难户、问题户、钉子户）人员采取更加人性化的政策，想百姓之所想，忧群众之所急，帮助他们解决实际困难。切实解决棚改区居民的住房问题、安抚他们的情绪，解决他们的后顾之忧等，用真心真情换取他们的支持，有效推进棚户区房屋征收进度。

（二）多方积极配合，适时调整补偿方式

棚户区改造项目公益性较强，建设项目通常需要政府出资作为先期配套启动资金，因此政府补贴资金应按时到位，以便于棚户区改造项目能够按时启动。另外，各方应当积极配合，适时调整棚户区改造项目的补偿方式。一方面，应逐步完善廉租房和经济适用房制度，制定棚改安置房建设、使用、管理制度，建立棚户家庭住房贷款补贴、优惠制度，使棚户区拆迁户居住都有所保障。另一方面，棚户区改造项目“可行性研究报告”中应充分考虑市场变化及房改政策等，及时调整安置房与货币补偿之间的比例，农发行在进行项目评估时也应针对此现象进行及时调整。政府各部门及时调整批复函。以适应市场变化，确保棚户区改造的顺利推进。

（三）增加风险保证金，从严把关区域财政

强化银政间合作，提升金融服务质量。农发行要加强同地方政府和棚户区改造项目实施主体的沟通与联系，及时了解棚户区改造项目的实施进度和资金需求情况，向上级行及监管部门及时反映棚户区改造信贷支持的难点与制约因素，地方政府应当落实担保手续。农发行信贷资金要在支持地方经济建设与降低信贷资金风险之间寻求一个平衡点。

一方面，增加棚户区改造项目贷款的风险保证金，即企业交一部分风险保证金（存款），并按照农发行押品管理的要求，加强对押品的日常监测和管理，关注其变现能力变化情况。加强对借款人贷后再融资和对外提供担保行为的控制。

另一方面，农发行应对区域内财政收入审核从严把关，从而降低项目的潜在风险。

农发行开户行与借款人、景德镇市人民政府等项目有关方共同签订《项目监管协议》，明确各方责任义务，景德镇市人民政府将拨付的购买服务款直接支付到质押人在农发行开立的项目经营收入归集账户，如变更购买服务协议需征得农发行同意。

（四）建立健全贷后管理制度，强化信贷风险监测

建立健全贷后管理制度。一方面，从严审核贷款用途。贷款发放后，农发行应加强对棚改贷款的管理，确保项目贷款专款专用，规范贷款资金用途，严禁贷款被挪作他用。建议棚改资金支付材料除了需提供拆迁协议外，还需提供每个拆迁户的身份证明、银行卡号、售房许可等证明材料，确保棚改资金落实到每一个拆迁户，为后续资金监管提供依据，便于后续资金监管。在贷款具体操作中，贷款资金的双方均应在农发行开立资金账户，用于贷款资金的发放、拨付和收回。

另一方面，及时动态监测贷款资金。对贷款发放和使用的条件要实行严格审查机制，对贷款资金的支付进行全过程的动态管理，遵循实贷实付的原则，确保贷款资金支付依据合规、真实、充分，及时支付到位。同时，项目单位的建设部门应建立项目工程建设进度台账，农发行负责核实棚户区改造项目实施进展情况，并对照工程施工合同及工程进度计划，确保贷款资金拨付要求与工程进度匹配，与实际支付合同一致。

注重贷款长期风险防范。由于棚改贷款期限较长，贷款面临长期风险，主要是面临的市场价格风险较高。因此，在贷款管理的过程中，农发行信贷部门要做好信贷风险防范预案，信贷工作人员应时刻关注市场价格变化，注重分析对其贷款风险的影响程度，适时及时采取措施弥补价格变化对贷款影响。同时，金融监管部门应进一步完善政府融资平台和棚户区改造领域的金融风险处置工作规程，增强风险应急处置能力，防止群体性事件和系统性金融风险的发生。规范地方政府融资平台公司借贷和银行放贷操作，扎实做好贷款风险控制工作。

（五）积极创新信贷模式，加大政策工具支持力度

积极创新农发行信贷模式。建议农发行加大金融支持力度，积极争取上级行的信贷政策支持，注重研究棚户区改造项目实施主体的信贷资金需求特点。综合考虑贷款方式、利率和期限等因素，丰富贷款品种，创新信贷模式，加大对棚户区改造的信贷支持力度。

加大人民银行政策工具支持力度。为支持政策性金融机构加大对棚户区改造等重点项目的信贷支持力度，近年来，人民银行通过抵押补充贷款（PSL）政策工具向农发行提供长期稳定、成本适当的资金来源，支持其棚户区改造的信贷投放。如案例中，这一政策的实施使农发行棚户区改造贷款利率水平有所降低，有效降低了承贷主体的融资成本。农发行部分通过人民银行抵押补充贷款方式（PSL）支持陶文旅公司的贷款利率仅为4.445%，较非抵押补充贷款方式支持的贷款下降了0.7个百分点，降低了陶文旅公司的融资成本。（熊绍员、汪丽娜）

参考文献：

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2. 葛志苏.金融支持棚户区改造模式探讨.北京：北京金融评论，2014.4.
3. 吕德忠.新型城镇化与金融支持对策［J］.西部金融，2013.6.
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