内容摘要：工业园区肩负着集聚创新资源、培育新兴产业、推进城镇化建设等一系列重要使命，对推动建设制造强国、实施创新驱动发展战略具有重要意义。目前，我国工业园区管理模式与治理机制仍存在优化改进的空间，部分工业园区存在管理效率较低、集约化程度较低、同质化现象较严重、专业配套能力较弱、科技创新能力较差、高端劳动力缺口较大等问题。本研究建议应进一步完善产业政策的制定和实施流程，规范工业园区管理模式和治理机制，推动园区管理创新和文化建设，推进园区数字化基础设施建设，激励企业数字化转型动力，加强高层次人才的培养和支撑，加大金融扶持力度，支持工业园区可持续发展，从而推动产业结构转型升级、供给侧结构改革，促进制造业绿色高质量发展。

一、完善工业园区管理模式与治理机制具有重要战略意义

一是有助于促进工业现代化，推动建设制造强国。工业园区已成为我国工业发展的主要载体之一，成为繁荣区域经济、推动工业现代化的重要平台。截至2021年8月，全国共有223个国家级经济开发区和168个国家级高新技术园区，还有各类功能区、聚集区、工业集中区数千家。东部沿海省市工业园区实现产值已占到本区域工业产值的50%以上。近年来，我国工业园区发展迅速，空间布局更加合理，集聚效应不断增强，产业智能化、高端化和绿色化发展趋势日益凸显，推动了我国制造强国战略的实施。二是有助于促进产业结构升级，推动实施创新驱动发展战略。工业园区是促进产业专业化、培育产业聚集的引力场，园区内企业可以高效便利地获取生产要素，实现集群效应，增强了企业间互利互惠关系。通过优化工业园区管理模式、构建园区产业服务共享体系，有助于提升园区集群整体竞争力，形成区域产业优势，促进产业结构的转型升级。三是有助于推动生态文明示范建设，深入打好污染防治攻坚战。工业园区是经济发展的主阵地，也是治污攻坚的主战场。近年来，工业企业入园率逐步提升，园区碳排放的贡献率将持续攀升。优化工业园区治理，工业园区污染物排放限值限量管理，开展能源资源信息化管控、污染物排放在线监测等系统建设，实现动态监测、精准控制是园区生态文明示范建设的有效手段，也是深入打好污染防治攻坚战的重要举措。

二、我国工业园区管理模式与治理机制的主要问题

1. 政府和企业之间存在信息不对称问题，综合管理效率较低。一是工业园区的产业政策制定和实施过程缺乏系统性的监管与评估，资源未能实现高效配置，产业政策落地无法实现精准到位；二是部分省份仍缺乏健全的政策或标准用以规范工业园区的建设和管理工作，个别地方出现了利用政策骗取贷款、退税等乱象；三是一个园区的多层级管理增加编制的同时降低了管理效率。地方产业园、开发区的集中管理模式会导致政府管理存在重叠化、碎片化等问题。

2. 工业园区总体规模较小，集约化程度较低，同质化现象较严重，产业结构趋同。一是园区数量过多、过散，规模较小的园区其产业规模效益较低，土地集约利用亟待提高；二是我国各地的工业园区间缺乏联动，产业关联性较差，造成了产业供应链短，基础设施共享度低；三是许多工业园区仍以传统经济为主，出现了较为严重的产品同质化现象和产能过剩问题，加剧了地区之间的非良性竞争，造成资源的严重浪费。

3. 缺乏统一的科学规划，工业园区的核心竞争力和专业配套能力较弱。一是部分地方的工业园区缺少必要的市场规划，技术的升级迭代存在困境，产成品大多集中在中低档水平；二是园区的龙头企业带动性较差，产业配套体系亟待完善；三是部分园区以加工贸易和贴牌生产为主，附加值较低，处于价值链低端，品牌的国际竞争力较低；四是部分工业园区的准入标准和建设要求过于严格，导致具有发展潜力的项目较难获得土地指标，出现工业园区用地难、融资难、劳动成本高等问题。

4. 技术研发能力较弱，科技创新能力较差，高端技术技能人才严重缺乏。一是工业园区的政策法规不健全且市场体系不完善，很多工业园区中仍以劳动密集型生产或装配企业为主导，技术含量较低，核心技术有待增强；二是工业园区缺乏相应的创新载体支撑，创新产出的数量不多、质量不高，创新成果的产业化能力亟待加强；三是存在高技术高技能人才的缺口。企业用工缺口出现了结构性矛盾，工业园区需要增强高层次人才的引进和队伍建设能力，人才技能培训和相关配套设施有待进一步完善。

三、完善工业园区管理模型与治理机制的对策建议

1. 完善工业标准化建设，规范工业园区的管理与治理机制。一是对我国产业政策进行系统性评估和梳理，分类研究园区管理模式与治理机制；二是对地方性政府产业政策的内容和范围予以界定，加快出台符合各地实际发展水平的工业园区管理标准和规范；三是对园区企业的发展水平与潜力进行定期评估，提升产业政策有效性的同时加强政府监管力度，明确工业园区的发展定位与产业导向。

2. 推动工业园区管理创新，推进创新载体平台建设。一是推动各工业园区围绕自身主导产业，构建众创空间、众创聚集区等新兴产业组织形态的创新创业平台体系；二是鼓励各类市场主体投资建设孵化载体，利用资源优势和孵化经验，增强服务功能，激发工业园区在创新活动中的新活力。

3. 加强创新人才支撑引领，提升工业园区创新产出。人才是区域创新发展的关键因素和主导力量之一，是提升区域发展核心竞争力的引擎。一是推动建设完善的人才培养体系，建立科学的人才激励制度，开通引进高层次人才的“绿色通道”；二是完善人才配套设施，突出区域经济特色，打造引才品牌，加快产城融合，建设适宜人才发展的重点特色产业镇区；三是强化人才教育培养，支持在职人员参加继续教育，聚集技术资源，实现创新成果孵化、转化和产业化，推动实体经济发展和产业转型升级。

4. 加强金融扶持力度，助力实体经济进一步发展。一是各地区应在国家标准的基础上，根据当地经济情况和工业园区特点，进一步制定相关金融扶持政策，加大对中小企业的支持力度，构建多层次的融资体系，提升科技金融服务能力，实现精准扶持。二是在明确各部门职责的前提下，强调部门间的横向联动，确保已出台扶持政策具体化、可操作、能落地，切实落实政策的“最后一公里”，解决工业园区企业融资难、融资贵等问题。

5. 发展循环经济，强化节能减排与绿色生态园区建设。一是严把项目准入关，严控不符合产业发展政策、“两高一资”项目入园，大力发展低能耗的高新技术产业和特色优势产业；二是推动企业技术改造升级，核定节能减排指标，加快产品升级换代；三是鼓励龙头企业绿色低碳转型发展，促进清洁生产，注重废物回收处置，提高运行质量与效益。

6. 激发工业园区企业数字化转型动力。一是要增强园区工业企业数字化转型意识，推动企业开展生产服务的数字化升级改造，将数字技术深度融入企业研发、生产、管理、营销等各个环节和流程。二是引导企业做好数字化转型的路径规划，针对管理模式、组织架构、产品研发等环节进行深度重构，按需深化信息技术的全链条应用。三是相关部门应因地制宜、精准施策，积极探索传统企业数字化转型的科学路径。

7. 推进数字化基础设施建设。一是以工业智能化、网络化和绿色化为目标，加快新型网络、工业互联网标识解释、数据基础设施的部署，加快完善网络、平台和安全三类基建工程的建设。二是支持工业软件研发及应用推广，推动工业软件定义设计、制造研发和服务全生命周期的数字化发展。三是加快工业互联网建设，实现园区工业互联网全覆盖。鼓励龙头企业发挥自身优势，与全产业链上下游共建工业互联网平台生态体系。四是构建工业信息安全多层次保障体系。完善网络数据安全相关制度体系，营造良好的企业与行业数字信任氛围，筑牢工业数字化发展的安全防线。作者：魏亿钢（北京航空航天大学经济管理学院副教授）